Подворная перепись населения 1710 г. привела к ещё одной перекройке местного управления. Была установлена особая платёжная единица в 5536 дворов, обеспечивавшая одну «долю» всех средств, необходимых для покрытия военных расходов. Комендантства (старые уезды) отме­нялись, а вместо них вводились «доли» во главе с новыми чиновниками — ландратами. Предусмат­ривалось, что в соответствии с числом таких «доль» каждая губерния должна будет содержать определённое количество полков.

Главная задача губернской реформы — обес­печение армии за счёт местных учреждений — выполнена не была, т. к. Северная война, несмотря на Полтавскую победу, затянулась до 1721 г. и разместить в губерниях «приписанные» к ним

503

Солдаты пехотных и кавалерийских полков времён Северной войны.

полки не удалось. Да и возможности губернаторов по сбору денег с населения оказались не без­граничными. Очень скоро рост военных расходов привёл к хроническому недостатку средств, и многие губернаторы, стремясь продемонстриро­вать царю своё радение о «казённой прибыли», пускались на всяческие ухищрения. Так, напри­мер, казанский губернатор Апраксин придумывал новые «доходы» и предъявлял царю фальшивые ведомости по ним.

Все эти преобразования вызвали полное рас­стройство центрального управления. В результате губернской реформы прекратили своё существо­вание приказы (кроме военных). В начале XVIII в. в России фактически не было даже столицы, т. к. Москва уже перестала быть ею, а Петербург ещё не стал. Единственной центральной властью был сам государь со своими сподвижниками, которые могли называться то «ближней канцелярией», то «консилией министров» и т. п. И вот в 1711 г., отправляясь в турецкий поход, Пётр издал коротенький указ, гласивший: «Определили быть для отлучек наших Правительствующий сенат для управления». Так одним росчерком пера было основано учреждение, в том или ином виде просуществовавшее в России около двухсот лет. Первоначально Пётр хотел создать лишь времен­ный орган власти, который управлял бы страной во время его частых разъездов по стране и военных походов. В первое время сенат состоял из девяти ближайших сотрудников царя, и его задачи были довольно неопределёнными. С одной стороны, он был призван осуществлять высший надзор за судом и заботиться об умноже­нии доходов, с другой — Пётр требовал от своих подданных признания сената высшим госу­дарственным органом, которому все лица и учреждения были обязаны повиноваться как са­мому царю.

Петра очень заботило отсут­ствие надлежащего контроля за управлением. Поэтому в 1711 г. была создана должность обер-фискала, которому подчинялись местные фискалы. Их обязан­ностью было доносить сенату и царю о всех злоупотреблениях, проступках и любых неблаго­видных деяниях должностных лиц. Если донос подтверждался, фискал получал половину иму­щества осуждённого, если нет — никакого наказания фискал не нёс. Очень скоро слово «фискал» стало внушать ужас русским чиновникам. Сами небезгреш­ные по части взяток и зло­употреблений, фискалы вовсю пользовались своим положением для сведения личных счётов, а то и просто для вымогательства и обогащения. Особенно отличался этим обер-фискал Нестеров. Дело дошло до того, что царский указ о фискалах осудил в проповеди назначенный Петром местоблюститель патриар­шего престола Стефан Яворский. Но и это не помогло. В 1722 г. была учреждена должность генерал-прокурора, которому было передано ру­ководство фискалами. Однако главная его задача состояла в том, чтобы играть роль «ока государева» в сенате, т. е. надзирать за работой сенаторов и обо всём доносить императору. Отныне только генерал-прокурор мог предлагать сенату вопросы для обсуждения. Введение этой должности означало резкое уменьшение самостоятельной роли сената в государственном управлении.